Devlet, belirli bir toprak parçası üzerinde teşkilatlanmış, temsilcisi olduğu toplumu idare eden ve her türlü tehlikeye karşı koruyan, kanunlar çıkarıp uygulayan ve toplumsal düzeni sağlayan egemen bir kurumdur. İnsanın olmadığı yerde devletten bahsetmek mümkün değildir. Yine devlet, kendisini oluşturan toplumun huzur ve mutluluğu için kurallar koyar ve uygular. Sosyal güvenlik, devlet tarafından toplumsal hayatı düzenlemek için geliştirilmiş bir sistemdir ve bu sistemin işlemesi için hukuk kurallarına ihtiyaç vardır. Günümüzde sosyal güvenlik sisteminin işlerliğini bozan hukuka aykırı eylemler olmaktadır. Bu eylemlerin bazıları suç niteliğinde iken bazıları kabahat niteliğindedir. Bu çalışmada sosyal güvenlik hukukunun birincil kaynağı olan 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu’nda ve ikincil mevzuatında (yönetmelikler, genelgeler ve tebliğler) yer alan hükümler doğrultusunda sosyal güvenlik mevzuatından kaynaklanan suçları ve kabahatleri ile bunlar karşısında öngörülen cezalar ele alınmıştır.
Abstract
The state is a sovereign institution that has been organized on a particular piece of land, representative of the community, managed and protected this community from any kind of danger, provided law-enforcement and social order. It is not possible to talk about state in any place where there is no social life. Furthermore, the government forms the rules and applies them for the social order and the happiness of the society. Social security is a system that is developed by the state to organize social life and the functioning of this system is needed for the rule of law. Today, the actions that cause deterioration of the social security system have been occurred. While some of these actions are accepted as crimes, some of them accepted as misdemeanor. In study the penalties against to the social security crimes and misdemeanor have been discussed in accordance with the law of 5510 on Social Insurance and General Health Insurance Act, primary source of social security, and rules in the secondary legislation (regulations, circulars and communique) and some suggestions have been made.
İÇİNDEKİLER
ÖNSÖZ …………………………………………………………………………………………..İ
İÇİNDEKİLER …………………………………………………………………………………… ……………….İİ
KISALTMALAR………………………………………………………………………………… ………………İV
GİRİŞ ………………………………………………………………………………………………. …………………1
I. BÖLÜM
SUÇ, KABAHAT, YAPTIRIM VE İDARİ CEZA KAVRAMLARI
Suçun Tanımı ve Unsurları………………………………………………………………………………………… 1
Kabahatin Tanımı Ve Unsurları ……………………………………………………………………………….. 2
Yaptırım,Ceza Ve İdari Ceza Kavramları …………………………………………………. …………..2
İdari Cezaların Niteliği Ve Amaçları ……………………………………………………………… ……….6
A.İdari Cezaların Niteliği………………………………………….. ……………………………………..6
B.İdari Cezaların Kaynağı Ve Amaçları …………………………………………………………. ………….7
C.İdari Cezaların Özellikleri ………………………………………………….. …………………………..9
İdari Cezalara Hakim Olan İlkeler ……………………………………………………………………….. ………9
A.Kanunilik İlkesi………………………………………………………………………….. ……………………9
B.Şahsilik İlkesi……………………………………………………………………………….12
C. Kusur İlkesi ……………………………………………………………………………. …………………….13
D. Yargı Yolunun Açık Olması İlkesi………………………………………………. ……………………14
E. Tek fiile Tek Ceza (Ne Bis İn İdem) ilkesi……………………………………. …………………….15
II. BÖLÜM
SOSYAL GÜVENLİK MEVZUATINDA GEÇEN KABAHATLER VE CEZALARI
Sosyal Güvenlik Mevzuatında Geçen Kabahatler Ve Cezaları ………………………….17
A-İşe Giriş Ve G.S.S Giriş Bildirgesinden Kaynaklanan Kabahatler ve Cezaları…………. ….17
B-İşyeri Bildirgesinden Kaynaklanan Kabahatler Ve Cezaları ………………………….. ……….18
C-APHB den Kaynaklanan Kabahatler ve Cezaları……………………………………………………. …18
D-Eksik İşçilikten Kaynaklanan Kabahatler Ve Cezaları …………………………… ……………..19
E-Defter Ve Belgelerin İbraz Edilmemesinden Kaynaklanan Kabahatler Ve Cezaları………..19
F-Asgari İşcilik Uygulaması İçin İstenilen Belgelerin Zamanında Gönderilmemesinden Kaynaklanan Kabahatler Ve Cezaları ………………………………………………………………. 20
G-Bağımsız Çalışanlara Ait Bildirimlerin Yasal Süresi İçinde Yapılmamasından Kaynaklanan Kabahatler Ve Cezaları …………………………………………………………………………………….. 20
H-Vazife Malullüğüne İlişkin Bildirimlerin Yasal Süresi İçinde Yapılmamasından Kaynaklanan Kabahatler Ve Cezaları ………………………………………………………………………..21
I-İhaleyi Kazanan İşverenlerin Bildirilmemesinden Kaynaklanan Kabahatler Ve Cezaları…………………………………………………………………………………………………………………….21
İ-Sigortasız Olduğu Tespit Edilenlerin Bildirilmemesinden Kaynaklanan Kabahatler Ve Cezaları…………………………………………………………………………………………………………………….22
J-Kuruluş Aşamasındaki Şirkete Ait Bildirimlerin Yapılmamasından Kaynaklanan Kabahatler Ve Cezaları………………………………………………………………………………………………………………..22
K-İstihdama İlişkin Bildirimlerin Yapılmamasından Kaynaklanan Kabahatler Ve Cezaları…22
L-Denetim Elemanlarının Görevlerine Engel Olunmasından Kaynaklanan Kabahatler Ve Czaları…………………………………………………………………………………………23
M-100’üncü Madde Kapsamındaki Bilgi Ve Belgelerin Kuruma Verilmemesinden Kaynaklanan Kabahatler Ve Cezaları ………………………………………………………………..23
N-İşten Ayrılış Bildirgesinin Kuruma Verilmemesinden Kaynaklanan Kabahatler Ve Cezaları…………………………………………………………………………………………………………………….24
O-Bankalar,Sigorta Şirketleri, Ticaret Ve Sanayi Odaları İle Borsalarda Çalışanlara Ait Bildirimlerin Yapılmamasından Kaynaklanan Kabahatler Ve Cezaları……………………………. 24
Ö-Genel Sağlık Sigortalılarının Bakmakla Yükümlü Olduğu Kişilere Ait Bilgi Girişlerinin Süresinde Yapılmamasından Kaynaklanan Kabahatler Ve Cezaları……………… …….………24
P-Şöförlere Ve Sanatçılara Ait Bildirimlerin Yapılmamasından Kaynaklanan Kabahatler Ve Cezaları……………………………………………………………………………………………..………………..25
R-Tarımsal Kesinti (Tevkifat) İşlemlerine Ait Kabahatler Ve Cezaları……………………………..25
III. BÖLÜM
SOSYAL GÜVENLİK MEVZUATINDAN KAYNAKLANAN SUÇLAR VE CEZALARI
Sosyal Güvenlik Mevzuatından Kaynaklanan Suçlar Ve Cezaları ………………………. 27
A-Denetim Elemanına Karşı Cebir Ve Tehdit Kullanılması ………………………………………….. 27
B-Kurumdan Haksız Menfaat Temin Etme Suçu……………………………………………………………28
C-Sahte Sigortalı Bildirme Suçu………. ………………………………………………………28
D-Durum Değişikliğini Bildirmeme Suçu……………………………………………………………………..29
E-Tarımsal Kesinti (Tevkifat) İşlemlerindeki Suçlar……………………………………………………….29
SONUÇ…………………………………………………………………………………………………………………….30
2018 SGK İDARİ PARA CEZALARI……………………………………. ………………………….32
KAYNAKÇA…………………………………………………………………………………………………………….42
KISALTMALAR
AATUHK : Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun
Age : Adı geçen eser
AİHS. : Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi
AY. : Anayasa
AYM : Anayasa Mahkemesi
BK. : Borçlar Kanunu
C : Cilt
C.D : Ceza Dairesi
C.M.K. : Ceza Muhakemesi Kanunu
D.D : Danıştay Dairesi
Der : Dergi
E : Esas
HUMK : Hukuk Usulü Muhakemeleri Kanunu
İ.B.K : İçtihadı Birleştirme Kararı
İ.Ü.H.F : İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi
İK. : İş Kanunu
İTT : İş Teftiş Tüzüğü
M : Madde
K : Karar
Kab. K : Kabahatler Kanunu
KTK. : Karayolları Trafik Kanunu
R.G. : Resmi Gazete
SPK. : Sermaye Piyasası Kurulu
SSK. : Sosyal Sigortalar Kanunu
TCK : Türk Ceza Kanunu
S : Sayı
Sh : Sayfa
s. k : Sayılı Kanun
SPK : Sermaye Piyasası Kurulu
S.S : Sosyal Sigortalar
T : Tarih
T. L : Türk Lirası
U.M : Uyuşmazlık Mahkemesi
v. b : Ve benzeri
v.d : Ve devamı
Yar : Yargıtay
Y.K.D. : Yargıtay Kararları Dergisi
Y.T.L : Yeni Türk Lirası
Yön : Yönetmelik
I. BÖLÜM
SUÇ, KABAHAT, YAPTIRIM VE İDARİ CEZA KAVRAMLARI
GİRİŞ
Hukuk kurallarının genel amacı toplumsal düzeni sağlamaktır. Diğer hukuk disiplinleri gibi sosyal güvenlik hukuku da bu genel amaca hizmet eder. Zaten “sosyal güvenlik” terimi içindeki “sosyal” kelimesi “bir topluma ait” anlamına gelmektedir. “Güvenlik” kelimesi ise tehlikeyi ve riski çağrıştırmaktadır. Kısaca sosyal güvenlik; kişisel toplumsal tehlikelerle veya risklerle, ki bu riskler mesleki, fizyolojik veya sosyo-ekonomik risklerdir, karşı karşıya kalan bir kişiye asgari yaşam düzeyini sağlayan bir sistemdir. Bu sistemin üç ayağı vardır. Bunlar; devlet, sigortalı ve işverendir. Bu üç tarafın birbirlerine karşı yerine getirmesi gereken yükümlülükler hukuk normları ile belirlenmiştir.
Türkiye’deki hukuk normlarının en birincil ve asıl kaynağı olan 1982 Anayasa’sının 2. maddesiyle Türkiye Cumhuriyeti’nin sosyal bir devlet olduğu, yine Anayasa’nın Çalışma hakkı ve ödevi başlığını taşıyan 49. maddesinin 1. fıkrasında ”Çalışma, herkesin hakkı ve ödevidir.” denildikten sonra aynı maddenin 3.10.2001 tarih ve 4709/19 maddesiyle değişik 2. fıkrasında da “Devlet, çalışanların hayat seviyesini yükseltmek, çalışma hayatını geliştirmek için çalışanları ve işsizleri korumak, çalışmayı desteklemek, işsizliği önlemeye elverişli ekonomik bir ortam yaratmak ve çalışma barışını sağlamak için gerekli tedbirleri alır.” Hükmünü kabul etmiştir.1982 Anayasasının 60’ıncı maddesinde ise; “Herkes, sosyal güvenlik hakkına sahiptir. Devlet, bu güvenliği sağlayacak gerekli tedbirleri alır ve teşkilatı kurar.” hükmüne yer verilmiştir. Dolayısıyla sosyal güvenlik, Anayasal bir haktır. Diğer taraftan 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu’nun 117’inci maddesinde, “İş ve çalışma hürriyetinin ihlali” durumunda verilmesi gereken cezalara yer verilmiştir. 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu’nda ise işverenin devlete ve sigortalıya karşı yerine getirmesi gereken sorumluluklarına yer vermiştir. Aynı Kanun’da belli davranış ve ihlaller karşılığında uygulanacak olan yaptırımlar da sıralanmıştır. Sosyal güvenlik mevzuatına aykırı bazı hallerde Türk Ceza Kanunu’nun genel nitelikli hükümleri devreye girmekte ve söz konusu ihlaller suç kapsamında değerlendirilmektedir.
SUÇUN TANIMI VE UNSURLARI
Kısaca “yasalara aykırı davranış, cürüm” (Türk Dil Kurumu, 2013) şeklinde tanımlanan suç, ceza hukukunda “hukuk kurallarının, toplum için zararlı ve tehlikeli görerek yasakladığı ve cezai yaptırıma bağladığı eylemler” (Bozkurt, 2005:88) şeklinde tanımlanmaktadır.
Suçun yapısal unsurları; maddi unsur, manevi unsur ve hukuka aykırılık unsurudur. Bunlar, her suçta bulunması gereken zorunlu unsurlardır. Bu unsurları da kendi içinde ayırmak mümkündür.
Maddi unsurlar, haksızlığı şekillendiren objektif nitelikli unsurlardır. Bu unsurlar şunlardır: Fiil, netice, nedensellik bağı, fail, mağdur, suçun konusu, nitelikli haller. Manevi unsur, işlenen fiil ile kişi arasındaki manevi bağı ifade eder. Bu bağ kurulmadan suçun oluştuğundan söz edilemez. Suçun manevi unsuru denildiği zaman, fiilin kasten veya taksirle işlenmiş olması anlaşılır. Kast ve taksir haksızlık teşkil eden fiilin işleniş şeklidir. (Göktürk vd., 2012:19-26).
Genel olarak hukuka aykırılık kavramı, hukuka karşı gelme ve hukukla çatışma halinde olma anlamına gelmektedir. Suçun bir unsuru olarak hukuka aykırılık kavramı ise işlenen fiilin hukuk düzeni ile çelişki ve çatışma halinde bulunmasını ifade etmektedir. Hukuka aykırılık, fiilin bir özelliğini ve niteliğini ifade etmektedir. Buna karşılık haksızlık ise, nesnel bir şeye işaret etmektedir. Haksızlık, hukuka aykırı fiilin bizzat kendisini ifade etmektedir (Göktürk vd., 2012:46).
Ceza hukuku, suç oluşturan fiil ve davranışların nelerden ibaret olduğunu, bu fiil ve davranışlarda bulunanlara ne gibi cezalar uygulanacağını gösteren hukuk kurallarından oluşmuş kamu hukuk dalıdır. Türkiye’de ceza hukuku alanında temel kanun 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu (TCK)’dur. (Gözler, 2013:54).
KABAHATİN TANIMI VE UNSURLARI
Suç, bir haksızlık olmakla birlikte; her haksızlık kanunlarda suç olarak tanımlanmış değildir. Bazı hareketler, her ne kadar haksızlık oluştursa da; bu haksızlıklar karşılığında örneğin özel hukuk yaptırımları ya da idari yaptırımların uygulanması ile yetinilir. Ceza hukuku toplumsal yaşamın ihlâl edildiği her durumda devreye girmez; sadece toplumsal yaşam bakımından önem taşıyan menfaatlerin ihlâli suç olarak tanımlanır. Nitekim buna uygun olarak, 5237 sayılı TCK ile suçlar arasındaki “cürüm” ve “kabahat” ayrımı kaldırılmış; mülga 765 sayılı TCK’daki kabahatlerin önemli bir kısmı suç olmaktan çıkarılmıştır. Artık, hukukumuzda bir suç türü olarak kabahatler yer almamaktadır. Kabahatler, 5326 sayılı Kabahatler Kanunu ile ayrıca düzenlenerek; teorik ve sistematik bir temele oturtulmuştur (Göktürk vd., 2012:4-5).
Arapça kökenli bir kelime olan kabahat kelimesi Türkçede “uygunsuz hareket, çirkin, yakışıksız davranış, suç, kusur, töhmet” (Türk Dil Kurumu, 2013) anlamlarına gelmektedir. Kabahat, 5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nun 2 inci maddesinde ise; “karşılığında idarî yaptırım uygulanmasını öngördüğü haksızlık” şeklinde tanımlanmıştır.
Kabahatlerle suçlar arasındaki yakın bağlantı nedeniyle suçun unsurları ile kabahatlerin unsurları birlikte değerlendirilmelidir. Dolayısıyla kabahatler açısından da suçtaki unsurların gerçekleşip gerçekleşmediği dikkate alınmalıdır. (Akın ve Mutlu, 2011:43).
Suç ve kabahatler arasında yaptırımlar açısından farklılık söz konusudur. Kabahat ve suçlara uygulanacak yaptırımlar hukuki düzene karşı yapılacak ihlalleri önlemeye yönelik olmakla beraber, kabahatler suçlara göre daha hafif ihlalleri engellemeye yönelik olduğundan hürriyeti bağlayıcı özgürlükleri ortadan kaldırıcı nitelik içermezler. Daha çok mali ve kişisel yaptırımları içerir. (Şenyüz, 2005:4).
YAPTIRIM, CEZA VE İDARİ CEZA KAVRAMLARI
İnsanlığın ortaya çıkmasından bu yana insanların birbirine ihtiyaç duymasından ötürü toplu yaşam doğmuştur. Toplu halde yaşamanın gereği ve birlikte yaşamın devamı için belirli bir disiplinin olması zorunluluk teşkil etmektedir. Bu disiplinin sağlanması için ise sınırlayıcı kurallar öngörülmüştür. Konulan bu kuralların etkinliğini sağlamak için ise zorlayıcı tedbirlere başvurmak gerekmiştir ve böylece yaptırımlar ortaya çıkmıştır.
Yaptırımların iki yönü vardır. Birinci olarak, disiplini bozucu insan fiilleri tespit edilir. Bu fiil, kuralın niteliğine göre icrai davranışla gerçekleştirilebileceği gibi, ihmali davranışla da gerçekleştirilebilir. İkincisi ise, yaptırımın neden ibaret olduğu belirtilir.( Sulhi Dönmezer, Sahir Erman , Nazari ve Tatbiki Ceza Hukuku Genel Kısım, C.I, İstanbul 1985, s.1) Yaptırımlar, günümüz hukukunda, bağlı olduğu hukuk sistemine göre çeşitli şekillerde ortaya çıkmıştır. Çağdaş hukuk sistemlerinde yaptırımlar hukuki ve cezai yaptırımlar olmak üzere ikiye ayrılmaktadır.
Mesela, yaptırımlar Ceza Hukukunda hapis cezası veya adli para cezası şeklinde, Medeni Hukukta yaptırımlar tazminat vb. yaptırımlardan oluşmaktadır. Yukarda değinildiği üzere gittikçe yaygınlaşan yeni bir karma hukuk düzeni olarak İdari Ceza hukukunda ve İş Hukukunda ise idari ceza olarak varlık göstermektedir. Ceza ise, topluma karşı yapılan zararlı bir fiilin karşılığı olarak ve toplum adına uygulanan toplum düzenini ihlal eden kişiye karşı uygulanan bir yaptırımdır. Ceza kavramı şu şekilde tanımlanmıştır: “sorumlu bir kimse tarafından, müspet veya menfi bir hareketle meydana getirilen ceza tehdidi taşıyan, bir kanunda tanımlanmış tarife uygun ve hukuka aykırı bir fiildir.”( Dönmezer – Erman , a.g.e., s. 297)
Önceden belirlenen hukuk kurallara uyulmaması sonucunda, idaridüzenin ve kamu düzeninin işleyişi bozulur.( Feyyaz Gölcüklü, “İdari Ceza Hukuku ve Anlamı”, S.B.F Dergisi c. 18, Haziran 1963, s.117) Bozulan bu düzenin yeniden kurulması amacıyla, idari düzeni bozucu davranışlara, İdarece yaptırım uygulanabilmektedir. Ceza Hukuku anlamında adli suç olarak kabul edilmeyen ancak kamu düzenini bozucu bir kısım davranışlara verilen cezaların adlandırılması ve tanımında bir ittifak oluşmamış bizim idari ceza olarak kabul ettiğimiz bu yaptırımlar, çeşitli adlar altında ve çeşitli şekillerde tanımlanmıştır.
İdari yaptırımlar “kanunların açıkça yetki verdiği ve yasaklamadığı durumlarda, araya yargı kararı girmeden, idarenin doğrudan doğruya, bir işlemi ile ve İdare Hukukuna özgü usullerle vermiş olduğu cezalar”dır.( İlhan Özay, İdari Yaptırımlar, İstanbul 1985 s.35) Şeklinde tanımlanmış, bir başka yazar, idari suç ve cezanın hâkim yetersizliğinden dolayı idari suç ve ceza olarak ayrıldığını esasından hareketle, bunların da suç olduğunu sadece usul açısından farklılık olduğu gerekçesiyle suç terimini ( Nurullah Kunter, Muhakeme Hukuku Dalı Olarak Ceza Muhakemesi Hukuku, 8. Baskı İst. 1986, s. 35) başka bir yazar ise, İdarenin, kanuna bağlı olarak ve tek taraflı iradeyle belirlediği paraya idari para cezası, bu yetkinin nasıl kullanılacağını, sosyal düzeni bozucu davranışların neler olduğunu ve bunlara ne gibi yaptırımların uygulanabileceğini gösteren hukuk dalını ise İdari Ceza Hukuku olarak tanımlamış (Süheyl Donay, Türk Hukukunda Para Cezalarında Gelişmeler, TCK’nın 50. yılı İstanbul 1977, s. 269) , idari suç yerine düzen aykırılıklar, idari ceza yerine ise idari para cezası yerine ise para yaptırımı terimleri de kullanılmaktadır.( Kayıhan İçel, Süheyl Donay, Karşılaştırmalı ve Uygulamalı Ceza Hukuku Genel Kısım I, İstanbul 1995 s. 130)
Ceza yaptırımı çağrışımına neden olan bu kavram yerine “idari yaptırım” kavramını tercih eden yazarlar (Özay, a.g.e., s.36; Oğurlu, a.g.e., s.17) ve idari cezaları sosyal ceza (“Çalışma yaşamını düzenleyen kurallara aykırı hareket halinde uygulanacak ceza yaptırımlarını inceleyen hukuk dalına sosyal ceza hukuku denir” şeklinde tanımlamıştır. (Sarper Süzek, İş Hukukunun genel esasları, Ankara 1998, s.152) olarak, İş Hukukundan kaynaklanan çalışma hayatını düzenleyen kurallara aykırılık oluşturan ihlallerden hareketle, Çalışma Ceza Hukuku (Duygun Yarsuvat, Çalıma Ceza Hukuku, İstanbul 1978 s.10) , çalışma düzeni aleyhine suçlar (Hasan Bıyıklı, “Sosyal Ceza Hukuku ve Çalışma Düzeni Aleyhine suçlar, işletmelerde iş ve Sosyal Güvenlik Hukuku”, İnsan Gücü Yönetici, İstabul 1985, C .VI., s.19) olarak adlandıran yazarlar da mevcuttur. İdari suçu bu tanımdan yola çıkarak şu şekilde tanımlayabiliriz:
Kanunen yükümlülük altında bulunan kimse tarafından, iradi olarak yapmak ya da yapmamak sonucu meydana getirilen, önleme ve yükümlülüğü garantietme amacı ile birlikte idari ceza tehdidi taşıyan ve idari bir işlemle uygulanan, kanunla tarif edilen tipe uygun hukuka aykırı fiildir. Ceza Hukukundan ayrı bir İdari Ceza Hukukunun olup olmadığı bu güne değin tartışılmıştır. Böyle ayrı bir hukuk dalının olup olmaması bir yana,Ceza Hukuku yaptırımlarına belirli özellikleri ile benzeyen, belirli özellikleri ile de kendine özgü olan, bunun yanında karar ve uygulanmalarında idarenin etkin olduğu farklı bir yaptırımlar grubunun var olduğu açıktır. Yukarıda da değinildiği üzere; idari ceza hukukunu kimi yazarlar ceza hukuku kavramlarıyla tanımlamış kimi yazarlar ise, idare hukuku kavramlarıyla tanımlamışlardır.
İdari cezaların yaygınlaşmasıyla uygulama da yavaş yavaş oturmaya başlamakta bu hukuk dalı da gelişim göstermekle birlikte, henüz ayrı bir hukuk dalı olduğunun farkına varılmadığı görülmektedir. Uyuşmazlık Mahkemesi’nin Kabahatler Kanunu’nun yürürlüğü girmesinden sonra, idare cezaların itiraz yargı yolunu çözen kararının satır aralarında bu konuda tereddüt olduğu gözlenmektedir. Yüksek Mahkeme, yapacağı incelemenin hangi hukuk alanına dâhil olduğu konusundaki değerlendirmesinde idari cezalarını “hukuk uyuşmazlığı” çerçevesinde kabul etmiştir. Bunun temel sebebi, hukuk sistemimizin ve adli teşkilatlanmanın genel olarak “hukuk” ve “ceza” olmak üzere ikiye ayrılmasından kaynaklanmaktadır. İdari ceza hukuku hukuk sistemine yeni dâhil olmasına rağmen yargı yolu sisteminin ikili bir ayrıma tabi olmasından ve idari cezalar bakımından özel bir yargı yolunun öngörülmemesinden kaynaklanmaktadır. Nitekim sözü edilen kararda uyuşmazlık “hukuk uyuşmazlığı” olarak kabul edilmiştir. Ancak idari cezalara karşı itiraz mercii olarak Sulh Ceza Mahkemeleri olduğuna hükmedilmiştir. Oysa adli yargıda hukuk uyuşmazlıkların görüldüğü mahkemeler, hukuk(asliye, sulh, iş, ticaret vs.) mahkemeleridir.
Ceza hukuku kavramlarından yola çıkarak tanımlayan yazarlara göre idari ceza hukuku;“İdari Ceza Hukuku” ya da diğer adlandırmayla “Cezai İdare Hukuku”, “idari faaliyetlerin icabında müeyyide zoruyla yürütülmesini sağlayan, idare tarafından izhar edilen iradelere riayetsizlik hâlinde ceza olarak müeyyide tatbikini konu alan hukuk dalıdır” (Gölcüklü, a.g.e., s.118) Diğer bir tanıma göre; “İdari Ceza Hukuku, idareye ait yetkilerin nasıl kullanılacağını, sosyal düzeni bozucu davranışların neler olduğunu ve bunları önleyici ne gibi ceza ve tedbirlerin uygulanabileceğini gösteren bir bilim dalıdır”( İçel, Donay, a.g.e., s.31)
Ceza hukuku kavramlarından ziyade idare hukuku kavramlarına dayanan bir başka tanıma göre ise, “Toplumsal düzeni korumak ve bu amaçla düzeni bozucu davranışları önlemek için devletlerin idarelerine verdikleri yetkilerin nasıl kullanılacağını, sosyal düzeni bozucu davranışların neler olduğunu ve bunlara ne gibi yaptırımların uygulanabileceğini gösteren” bir hukuk dalı olarak tanımlanmıştır.( İçel, Donay, a.g.e., s.118)
Düzene Aykırılıklar Hukuku'nu da (Mahmutoğlu, a.g.e., s.101) içeren bu kavram, kriminal içerik taşımayan ve dolayısıyla ceza tehdidi içermeyen, ancak bununla beraber idari ihlal eylemi şeklinde ortaya çıkan hukuk ihlalleri ve karşılığında uygulanabilen yaptırımları konu edinen hukuk dalı olarak tanımlanmaktadır. Ancak kavramın idari yaptırım sisteminin tümünü kapsayıcı şekilde olmadığı anlaşılmaktadır. Tanımdan Düzene Aykırılıklar Hukukunun temel yaptırımının para yaptırımı olduğu, diğer idari yaptırımların ise Düzene Aykırılıklar Hukukuna dâhil edilemeyeceği anlaşılmaktadır. Düzene Aykırılıklar Hukuku, İdare Hukukundan çok, Ceza Hukukuna yakın ve oradan beslenen, kabahat olmaktan çıkarılan belirli eylemleri konu edinen ve Alman Hukuk sisteminde yeni bir dal olarak gelişme eğilimi gösteren bir alanı ifade etmektedir.( Aktaran, Oğurlu, a.g.e., s. 26)
Adli ceza yaptırımlarıyla, idari ceza yaptırımları arasında, gerek ortaya çıkışları, gerek usul ve uygulayıcıları ve gerekse sonuçları açısından önemli farklar vardır. Bu farklar üzerinde daha sonra durulacaktır. Gerçekleştirilen fiilin oluşumu, zor kullanılarak failin cezalandırılması vecebren icra edilmesi hususları dikkate alındığında İdari Ceza Hukukunun ceza hukukunun bir parçası olduğu sonucuna varabiliriz. Ancak cezalandırma makamı ve uygulanan usuller dikkate alındığında ise, İdare Hukukunun bir parçası olduğu. Bu noktadan hareketle İdari Ceza Hukukunun karma bir hukuk sistemi olduğu ortaya çıkmaktadır.
Farklı adlarla adlandırılmalarına karşın İdarenin kendine özgü bir yaptırımlar sistemi olduğu ortadadır. İdari Ceza Hukuku, Cezai İdare Hukuku ve Düzene Aykırılıklar Hukuku gibi farklı adlarla ifade edilmek istenen, İdarece saptanan belirli fiil ve davranışlar ile İdarece uygulanan yaptırımlardan ibarettir.
“İdari suç denildiğinde Ceza Kanunlarına idari düzeni korumak üzere konulan ve karşılığında ceza yaptırımlarına hükmedilen suç grubu akla gelmektedir. Burada kavram konusunda, bazı yazarlar “idari suç” yerine “idari düzene aykırı eylem ve davranış” ya da daha kısa ve tercüme olmayan bir tamlamayla idari ihlal kavramları kullanılabileceğini ileri sürmüş ve buna dayanak olarak da, 765 sayılı T.C.K. 526 “salahiyettar mercilerin emirlerine itaatsizlik” 539–543. maddelerinde “ruhsatsız temaşa yerleri ve sair umuma mahsus yerleri açmak”, 552–554 maddelerinde “bina yıkılması ve tamiratlarda ihmal”, 558–559 uncu maddelerde “öteberi atma”, 571–575 inci maddelerinde düzenlenen sarhoşluk hakkındaki düzenlemelerle örneklenebilecek idari suçlar da idari düzeni korumayı amaçlamaktadır”. Ancak bunların karşılığında idari yaptırım değil, ceza yaptırımına hükmedilmektedir. (Oğurlu, “İdari, Genel Bir Bakış ve İdari Yaptırım-Ceza Yaptırımı Ayrımı” http://www.jura.uni-sb.de/turkish/e-ktphane.html 23 Mayıs 2005 ) Şeklinde göstermiştir. Ancak yazarın bu düşüncesi, örnek olarak vermiş olduğu kabahat türünden suçların bazıları, 5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nda (R.G., T.31.03.2005, S.25772) düzenlenmiş ve ceza olarak da İdari para cezası öngörülmüştür. Mesela adı geçen kanunun ‘emre aykırı davranış’ başlıklı 32. maddesi aynen şöyledir: “Yetkili makamlar tarafından adli işlemler nedeniyle ya da kamu güvenliği veya genel sağlığın korunması amacıyla, hukuka uygun olarak verilen emre aykırı hareket eden 100 YTL idari para cezası verilir.” Yani idari düzeni bozan ancak önceleri adli suç olarak addedilen fiiller artık idari suça dönüştürülmüştür. Bundan ötürü bu düşüncenin hukuki temeli kalmamıştır.
Yukarıdaki görüşler ışığında İdari Ceza Hukuku için “karma bir hukuk dalıdır” denilebilir. Nitekim idari cezalara ilişkin Danıştay kararları incelendiğinde, Danıştay’ın kararlarında Ceza Hukuku kavramlarına başvurduğu aşağıdaki karardan anlaşılmaktadır. (Şu halde öncelikle çözümlenmesi gereken, eylem tarihinden sonra yürürlüğe giren bir yasal düzenlemeye dayalı olarak idari para cezası verilip verilemeyeceğidir. Türk Ceza Kanunu'nun 2. maddesinde ifadesini bulan "suç ve cezaların kanuniliği" ilkesinde göre, kanunun açıkça suç saymadığı bir fiilden dolayı ceza vermek mümkün olmadığı gibi, cürüm ve kabahatin işlendiği zamanın kanunu ile sonradan çıkarılan kanunun hükümleri birbirinden farklı ise, failin lehine olan kanunun uygulanması esastır.
Davacının, işlendiği tarih itibariyle suç niteliği taşıyan eylemlerine ağır para veya hapis cezası öngörülen yasal düzenleme, 4487 sayılı kanunla yürürlükten kaldırılarak, eylem suç olmaktan çıkarılmamış, sadece bu suça karşılık verilecek cezanın niteliği ve bu cezayı verecek makam belirtilmemiştir, diğer yandan, hukukta genel olarak kanunlar yürürlüğe girdiği tarihten sonra geleceği yönelik olarak uygulanma alanı bulan metinlerdir. Dava konusu işleme neden olarak gösterilen davacı eylemleri, 4487 sayılı kanunun yürürlük tarihi olan 18.12.1999 tarihinden önce işlenmiş olmakla birlikte, 4487 sayılı kanun ile anılan eylemler nedeniyle davalı sermaye Piyasası Kurulu'na idari para cezası uygulanma yetkisi verildiğinden, bu tarihten itibaren geleceğe yönelik olarak idari para cezası uygulanma olanağı bulunmaktadır. Bu durumda, davacının suç olan ve mevcut belgelerle sabit olan eylemi nedeniyle davaya konu kararın alındığı tarihte yürürlükte olan yasal düzenleme gereğince adına para cezası verilmesinde hukuka ve mevzuata aykırılık olmadığı sonucuna varılmıştır.
İdari Cezaların Niteliği ve Amaçları
A. İdari Cezaların Niteliği
İdare, kamu ihtiyaçlarını karşılama, kamu düzeni ve güvenliğini sağlama, kamu sağlığını koruma gibi geniş bir faaliyet ve tasarruf alanına sahiptir. Bu fonksiyonlarını yerine getirirken bir yargı kararına gerek olmaksızın kararlarını re'sen icra edebilme gücünü elinde tutar. İdarenin işlemleri, İcrai nitelik taşıdıklarından, hukuki sonuçlarını doğurmaları için ilgililerin rıza ve kabullerinin varlığı aranmaz. (Metin Günday, İdare Hukuku, Ankara 2002,s.112) İcrai bir işlemin kanunda belirtilen bir yaptırımı varsa, bu yaptırım doğrudan idare tarafından uygulanır.
Re'sen icra yetkisi, önleyici tedbir alma yetkisi ve idari kararların icrası için zora başvurmanın nihai amacı, idari cezanın bağlandığı yükümlülüğün, zorla riayet ettirme yoluyla yerine getirilmesini sağlama amacını güder. Bir başka ifadeyle, ceza uygulanarak idari faaliyetin yürütülmesi amaçlanmaktadır.
Kısaca, “İdari emir ve yasağı bozan bir fiil” (Gölcüklü, a.g.e., s.121) olarak tanımlanan idari ihlalin ortaya çıkmasıyla idari düzen bozulmaktadır. Mesela 4857 sayılı İş Kanunun 3.maddesi, İş Kanunun kapsamına giren nitelikte bir iş yeri kuran kişinin kanun öngördüğü diğer hususlarla birlikte bir ay içinde bildirme zorunluluğu getirmiştir. Kanunun amacı açılan iş yerlerini kayıt altına almak ve işçilerin sosyal güvenlik haklarını korunmasını sağlamaktır. Eğer işveren bu yükümlülüğünü süresi içinde yerine getirmezse idari düzeni ihlal etmiş olacaktır. Diğer taraftan, idari işlemlerin idari cezalarla güçlendirilmesi gereği açıktır. Uygulanacak idari ceza, caydırıcı bir etki doğururken aynı zamanda işlemin sonuçlarını kabul ettirici zorlayıcı bir özellik de gösterir. Aksi halde, yaptırımla desteklenmeyen idari işlem çoğu kez uygulanmama ve ciddiye alınmama riskleriyle karşılaşabilir.
İdari cezanın tanımında dikkate alınan en önemli kriterin cezaya hükmeden makamın olduğu görülmektedir. Bir hukuk normunda belirtilen idari ihlali işleyen kimse hakkındaki yaptırıma idare tarafından karar verilmesi ve uygulanması imkânı tanınmıştır. Bu yaptırımlar, sürücü ehliyetinin geri alınması, para cezası, yurt dışına çıkma, sınır dışı edilme, müsadere ve el koyma gibi yaptırımlar grubu idari yaptırımlar olarak belirtilmiştir. Ancak, bunun idari ceza kavramını tek başına açıklamaya yeterli olmayabileceği de isabetli olarak ileri sürülmüştür. (Dönmezer, Erman, a.g.e., s. 337) 5271 sayılı Ceza Muhakemeleri Kanunun duruşmanın düzen ve disiplini başlıklı 203. madde maddesine göre hâkimin duruşma düzenini sağlamak amacıyla duruşma düzenini bozan kişiyi duruşma salonunun dışına çıkarabileceğini ve dört güne kadar disiplin hapsine hükmedebileceği düzenlenmiştir. Bu hükme paralel bir hüküm HUMK’ta da mevcuttur. HUMK. madde 150 hükmüne göre, mahkeme disiplinini bozan kişiye yargılamanın idari düzenini sağlanması amacıyla hakim tarafından disiplini sağlamak için, dışarı çıkarma ve hapis cezasıyla cezalandırabileceği öngörülmüştür. Burada kanunun amacı disiplini sağlamak olduğundan verilen ceza idari ceza niteliğindedir. Ayrıca Ceza Muhakemeleri Kanunun 109 ve devamı maddelerinde, mahkeme tarafından adli kontrol adı altında yine idari ceza niteliğinde bir cezaya hükmedebilmektedir. O halde cezaya hükmeden makama bakarak verilen bir cezanın idari ceza olarak adlandırmak her zaman isabetli olmayabilir. Buna rağmen, Uyuşmazlık Mahkemesi (Uyuşmazlık Mahkemesi Kararı, T.08.05.1998,E.1998/10,K.1998/12,R.G., T.06.06.1998,S.23364) , “…kanunun öngördüğü bir cezanın idarenin bir organı eliyle uygulanmasını” idari ceza olarak adlandırılmaları için yeterli bulmaktadır. Anayasa Mahkemesi de, yakın tarihli bir kararında doktrinin idari yaptırımlar konusunda yaptığı tanımı hemen hemen aynı şekilde kabul etmektedir.Yüksek Mahkemenin bu tanımı şu şekildedir: “İdarenin bir yargı kararına gerek olmaksızın kanunların açıkça verdiği yetkiye dayanarak İdare Hukukuna özgü yöntemlerle, doğrudan doğruya bir işlemi ile uyguladığı yaptırımlarla, verdiği cezalara 'idari yaptırım' denilmektedir.” (AYM.T.23.10.1996, E.1996/48, K.1996/41, AMKD.C.1,S.33,s. 181-182)
B. İdari Cezaların Kaynağı ve Amaçları
Genel olarak düşünüldüğünde yaptırım uygulama (ceza verme) gücü devletin varlık sebebinde aramak gereklidir. Devletin ortaya çıkmasıyla cezanın toplum adına uygulandığı fikri ortaya çıkmıştır. (Mahmutoğlu, a.g.e. s.5) Cezalandırma yetkisinin devlet erkinden yani bireylerin toplumsal sözleşmeyle devlete emanet verdiği zecr yetkisinden kaynaklanmaktadır. Devletin bireyin yaşamına yaptırımlarla müdahalesinin temel gerekçesi suçun varlığından doğmaktadır. Bir başka ifadeyle cezanın varlık sebebi suçun kendisidir. İdari Ceza Hukukunun, Ceza Hukukunun bir parçası olarak kabul edilmesi çerçevesinde, egemenliğin diğer cezalarda olduğu gibi, idari cezalar açısından da kaynak olduğu sonucuna varılır. Daha dar ve somut düşünüldüğünde, idari cezaların hukuki kaynağını, kanunilik ilkesinde bulduğu söylenebilir. Bu ilke, bir yandan Anayasayla birlikte idari yaptırımların sınırını çizmekte, diğer taraftan meşruiyetlerini sağlamaktadır.
En genel ifadeyle cezaların amacı idari ihlalleri önlemek, toplumun huzurunu sağlamak ve diğer insanları suça katılmaktan caydırmaktır. Yaptırımların caydırıcılık gücü, kamu düzeninin korunmasını sağlayacak koruyuculuk özellikleri yanında, hukuk düzeninin yeniden kurulması şeklinde onarıcı nitelikleri de vardır. Kanunlara aykırı davranışların yaptırımlarla cezalandırılmasındaki amaç bu davranışların önlenmesi, bir başka ifadeyle, suç eğilimi taşıyanları suça yönlenmeden önce caydırmaktır. İdari cezalar da idari düzenin ihlalinden önce hukuk aracılığıyla gözdağı vererek idari düzeni koruyucu bir araç olmakta, idari düzenin bozulmasından sonra ise bastırıcı, zorlayıcı niteliğiyle, toplumun korunması ve ihlalden sorumlu kişinin ıslahını da sağlamaktadır.
İşte, adli ceza yaptırımları, toplum düzenini koruma ve sağlamayı amaçlarken, idari ceza yaptırımları öncelikle, kişilere İdare karşısındaki borç ve yükümlülüklerini yerine getirmelerini hatırlatmayı ve böylece idari düzeni sağlamayı hedeflemektedirler. Bu yaptırımlar, cezalandırmak amacını taşımaktan ziyade, idari ihlalin kamu düzenin de yol açtığı eksikliği gidermek amacındadır. (Oğurlu, a.g.e., s. 37) İş Hukukunda öngörülen idari para cezalarının amacı da öncelikle işveren ve işveren vekiline yükümlülüklerini gösterip yerine getirilmesini sağlamak, eğer bu yükümlülüklere uyulmamış ise ortaya çıkan eksikliği gidermektir.
Kanunlarda yer alan gerçek anlamda adli suç olmayan belirli eylem ve davranışların, ceza mahkemelerinde yargılanması, suç failleri ile basit ihlallerin aynı yargı düzeninde ve aynı usule tabi olmaları ve sonuç olarak hak edilenden fazla bir manevi yaptırıma uğramaları idari yaptırımlara ihtiyaç duyulmasının nedenlerindendir. İdari organlara yaptırım uygulama yetkisinin tanınma amacı, bazı hafif ihlallerin adli suç olmaktan çıkarılarak mahkemelerin yükünü azaltmakla birlikte, yaptırımların en kısa zamanda uygulanarak etkinliklerinin artırılmasıdır. (Sahir Erman, Ticari Ceza Hukuku, I Genel Kısım, İstanbul 1992, s.177)
İdari cezalar ile adli ceza yaptırımları arasındaki en önemli farklılık cezaya hükmeden makamların farklı olmasıdır. Diğer bir fark ise iki kurum arasındaki amaç farklılığıdır. Adli cezalar kefaret, çektirme ve caydırma amaçlarına yönelikken, idari adli yaptırımları kişiye görev ve yükümlülüklerini hatırlatmayı amaçlar, ikinci olarak misilleme amacına yönelirler. Bu hatırlatmanın amacı, düzeni bozucu davranışların önlenmesidir. İdari cezalar, idarede görev alanların işledikleri suçları engellemeyi hedeflemediği gibi, idarenin tecavüzlerden korunması amacını da taşımamaktadır. Öncelikle amaçlanan, idari faaliyetlerin, yaptırım tehdidiyle güvence altına alınmasıdır. Bir başka ifadeyle, korunan değerin idari olmasından çok, düzenlemenin içerdiği emir ve yasaklamaların idari nitelik taşıması ve bunun yanında, idari faaliyetlere ve düzene ilişkin olması idari cezaların belirleyici bir unsuru olarak dikkat çekmektedir.
Sözü edilen genel amaç dışında Anayasa ve özel kanunlar açısından bir irdeleme yapılacak olursa özel amaçların güdüldüğü de görülür. Örneğin, Anayasanın 135 inci maddesinin 1 inci fıkrası, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının meslek mensuplarının birbirleri ve halkla olan ilişkilerinde dürüstlük ve güveni hâkim kılmak, meslek disiplini ve ahlakını korumak ve meslek düzenine aykırı davranışları engellemek amaçlarıyla disiplin cezalarına başvurabileceklerini kabul etmiştir. Nitekim barolar ve meslek odalarınca idari yaptırımlara başvurulmaktadır. 1136 sayılı Avukatlık Kanunu madde 134 vd. hükümlerine göre kanun öngördüğü hallerde avukata disiplin cezası, para cezası gibi cezalar verilebileceği öngörülmüştür.